在四川省東南部，丘陵起伏、水系縱橫的瀘州市瀘縣，一場靜悄悄的變革在為“綠水青山就是金山銀山”寫下鮮活的注腳。

日前，自然資源部發(fā)布第六批生態(tài)產品價值實現典型案例，四川省唯一入選案例為：瀘縣“土地+森林”多要素自然資源資產組合供應案例。這不是一次簡單的資源流轉，而是一場通過“全域整治+組合供應+產業(yè)融合”的系統(tǒng)性改革，將散落、零碎、沉睡的自然資源，整合為一個727.8畝的“資源包”，通過市場之手，轉化為321.5萬元的直接收益和一條可持續(xù)的綠色發(fā)展之路。

“瀘縣經驗”成功破解了丘陵地區(qū)資源碎片化與效益低下的雙重困境，探索出制度設計、規(guī)劃賦能、市場激活、共治共享的實踐范本，為全國類似地區(qū)提供了可復制、可推廣的生態(tài)價值實現新路徑。

破局

從“散弱小”到“組合包”

系統(tǒng)設計實現資源活化

瀘縣是典型的川南丘陵農業(yè)大縣，生態(tài)資源豐富，但受困于“三多三少”：林地資源多、坡耕地多、低效用地多，產業(yè)用地少、經濟收益少、連片資源少。資源“散、小、弱”，管理條塊分割，導致生態(tài)保護與經濟發(fā)展難以協(xié)同，農民急盼創(chuàng)富增收。

瀘縣石橋鎮(zhèn)盤活并開發(fā)的林地資源

破題的關鍵在于系統(tǒng)性思維與頂層設計。瀘縣的改革，始于規(guī)劃與政策的“雙輪驅動”。

首先，是規(guī)劃引領下的空間重構。瀘縣依據《巴蜀魚米之鄉(xiāng)玄灘片區(qū)國土空間總體規(guī)劃》，編制《瀘縣土地綜合整治與生態(tài)修復規(guī)劃》，將全縣劃分為六個鎮(zhèn)級片區(qū)實施單元，開展全域全要素整治。從根本上跳出單點開發(fā)局限，系統(tǒng)性解決耕地碎片化、空間無序化、資源利用低效化和生態(tài)質量退化等復合性問題。在石橋鎮(zhèn)的試點中，規(guī)劃清晰地框定生態(tài)保護底線和開發(fā)建設邊界。

其次，是層級完備的政策配套體系。改革在法治與制度的軌道上穩(wěn)步前行。市級層面出臺《開展自然資源資產組合供應試點的通知》和交易規(guī)則，搭建起基本框架?？h級層面制定了更為細致的《實施辦法》《低效用地再開發(fā)試點方案》及鄉(xiāng)村規(guī)劃管理規(guī)定等一系列文件，明確了從資產整合、主體認定、交易平臺、價格形成到供應程序的全流程細則。這套“組合拳”確保了試點工作有章可循、風險可控。

最終，一個創(chuàng)新的“資源包”應運而生。2024年，瀘縣將石橋鎮(zhèn)715.5畝集體林地經營權與12.3畝集體經營性建設用地使用權（源自工礦廢棄地）進行“打包”，形成總面積727.8畝的“土地+森林”自然資源資產組合。這一供應包，不是簡單疊加，而是通過產權紐帶，將不同屬性、不同管理要求的資源要素整合，為后續(xù)規(guī)模化、復合化開發(fā)利用創(chuàng)造了前提條件，真正實現了從“零散資源”到“整合資產”的升級。

攻堅

確權、定規(guī)與入市

市場機制激活沉睡資產

有了好的設計藍圖，如何將其變?yōu)楝F實？瀘縣面臨的第二個挑戰(zhàn)，如何厘清歷史舊賬、明確權責邊界，并通過市場交易，讓資源資產實現其應有價值。這個過程，體現了確權登記與市場規(guī)則設計的重要性。

瀘縣石橋300畝竹產業(yè)基地

第一步，攻堅產權基石，化解歷史遺留難題。資源盤活的前提是產權清晰。瀘縣面臨林權制度改革中遺留的四至不清、面積誤差、合同缺失等問題。縣自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合鎮(zhèn)村，采用無人機航拍、實地勘界與歷史資料核實相結合的方式，多次召開村民代表大會進行民主調解。構建起“縣調度、鄉(xiāng)主責、村前哨、民參與”的四級聯(lián)動糾紛調解機制，分層分級閉環(huán)處置爭議。這套“技術+民主+制度”的組合拳，有效破解了歷史包袱，實現了權屬信息可追溯、可查詢，為資產流轉奠定了堅實的法律基礎。

第二步，設定生態(tài)與使用“雙約束”，確保發(fā)展不偏離綠色軌道。為防止“一賣了之”和野蠻開發(fā)，瀘縣在出讓前就明確嚴格的約束條件。對于建設用地部分，限定其只能用于農產品初加工、冷鏈倉儲等輕污染產業(yè)，容積率、建筑高度設上限，并要求配套建設綠化隔離帶。對于林地部分，要求競得人必須履行當年或次年更新造林的義務，嚴禁閑置撂荒和使用高毒農藥，并承擔護林防火、生物防治等生態(tài)責任。這些條款將生態(tài)保護修復確定為企業(yè)必須履行的合約責任，確保開發(fā)行為始終在環(huán)境容量和生態(tài)紅線之內。

第三步，創(chuàng)新交易規(guī)則，吸引社會資本穩(wěn)健進入。瀘縣探索適應農村實際的靈活產權安排和交易流程。深化“三權分置”改革，林地經營權流轉年限定為30年，集體經營性建設用地允許企業(yè)靈活選擇使用期限，并可分期繳納價款、分期辦理產權證書，降低企業(yè)初期投資壓力和風險；嚴格規(guī)范交易流程。在充分尊重群眾意愿基礎上，歷經集體決策、審查批準、第三方評估、平臺公開交易、簽訂合同等環(huán)節(jié)。最終，這個727.8畝、30年經營權的“資源包”在四川省農村產權交易平臺公開競價，以321.54萬元成功覓得“婆家”。市場競價的過程，正是生態(tài)產品價值得到社會資本認可的體現。

共贏

產業(yè)融合與利益共享

繪就生態(tài)富民新圖景

資源成功交易不是終點，而是價值實現的起點。瀘縣模式的最終落腳點，在于通過引入產業(yè)、構建聯(lián)農帶農機制，實現生態(tài)保護、產業(yè)升級與農民增收的協(xié)同共贏，讓改革成果惠及千家萬戶。

配套建設加工、物流基地效果圖

產業(yè)導入，激活區(qū)域經濟動能。競得企業(yè)并非進行簡單粗放開發(fā)，而是基于“資源包”特點，計劃投資建設3000畝竹產業(yè)基地，配套發(fā)展竹筍初加工、冷鏈倉儲物流，并探索林下種植等生態(tài)復合經營模式。這一產業(yè)鏈條，將原本價值較低的原材料（竹子、竹筍）就地轉化為商品，并通過電商、文旅等渠道提升品牌附加值。

數據最有說服力：通過組合供應，項目區(qū)內建設用地流轉單價提升了約10%，林地年流轉價從64元/畝增至70元/畝，資源的市場價值得到大幅提升。

利益聯(lián)結，確保發(fā)展紅利惠及于民。瀘縣模式的核心在于構建起緊密且可持續(xù)的利益共享機制。在交易合同中，明確寫入“兩個優(yōu)先”，即優(yōu)先雇傭本地村民參與種植、管護、加工等環(huán)節(jié)；優(yōu)先采購本地原材料。項目預計可直接提供約150個長期就業(yè)崗位，每年為當地增加務工收入約225萬元。

值得一提的是收益分配模型。321.54萬元的總收益，在扣除少量政府增值調節(jié)金后，96.6%的收益（310.8萬元）歸集體和農戶所有。村集體通過成立股份經濟合作聯(lián)合社，民主議定分配方案：一部分作為農戶的土地流轉保底收益和按股分紅，確保農民當期財產性收入大幅增加；另一部分提取作為村集體發(fā)展基金，用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)和未來產業(yè)扶持。這種分配方式，兼顧了短期增收與長期發(fā)展，實現了“資源有收益、就業(yè)有崗位、集體有積累、發(fā)展有后勁”的良性循環(huán)。

在治理層面，“政府引導+村民決策+企業(yè)投資”的模式，規(guī)范了從資產到資本的全流程。歷史矛盾的有效化解增強了基層信任，而圍繞資源管護形成的村規(guī)民約和積分制，將“保護者受益、破壞者受限”的理念深入人心，形成了利益共享、責任共擔的鄉(xiāng)村共建共治共享新格局。